许善达：减税不是短期红利

时间：2016-04-08 22:56    来源：财经网  

　　《财经》记者 王延春

　　“税收可以四两拨千斤，可以激活经济活水。供给侧改革的政策工具箱中，减税是主要工具之一，以此来撬动微观经济的活力，方能释放增长的内生动能。”联办财经研究院院长、国税总局前副局长许善达在3月中旬接受《财经》记者专访时表示，中央提出“确保所有行业税负只减不增”，这是结构性减税转向全面减税的风向标。

　　在传统增长动能转换之际，一些新的经济动能正抽出新芽。诸多业界人士呼吁，通过减税降费等方式，不仅可以有利于培育新动力，激发民间投资的活力，引来经济的活水，而且有利于降低企业经营成本，使企业有更充足的资金投入产品创新和产业升级，还可以释放社会需求，为下滑的经济托底。

　　许善达表示，从结构性减税到全面减税，要设计好的制度框架，让税费真正降下来，给企业一个明明白白的减税“账本”。

　　许善达是中国最近20多年里财税制度改革的主要参与者之一。他曾先后出任国家税务总局税制改革司、政策法规司、地方税务司司长、稽查局局长、国家税务总局副局长，完整见证了分税制改革、增值税转型、“营改增”改革等诸项改革。他同时也是结构性减税的持续呼吁者和推动者。在今年营改增全面推出之际，许善达进一步阐述了他对减税问题的新思考。

　　国家税务总局公布的数据显示，2015年上半年“营改增”带来结构性减税1102亿元，所得税、营业税、增值税减免政策共为全国小微企业和个体工商户减税486.31亿元。去年前三季度，中国支持创业创新税收政策共计减税2375亿元，同时，国家将小微企业增值税和营业税优惠政策执行期限延长至2017年底。

　　许善达认为，要真正落实供给侧改革，还要处理好税制改革和减税间的关系，从财税体制改革上入手谋长远。通过加快财税体制改革，为企业营造更加公平、法治、市场化的发展环境才是正本清源。更长远的是，通过制度设计，消除市场经济运行的诸多制度障碍，加快培育地方税制体系，尽快启动人大审核制，根除繁杂收费的乱源。他说：“减税并非刺激经济增长的短期红利，而是中国财税制度改革加快启动的关键，是着眼长远和全局的制度变革。”

　　减税盘子有多大

　　《财经》：今年政府提出的 5000亿元减税盘子，怎么真正落实?

　　许善达：减税盘子5000亿元涉及多个税种。一是个体户起征点提高。二是企业所得税减半征收的年应缴纳所得额上调至30万元。企业所得税从原来的6万元到10万元提到30万元不交所得税了，这两项减税规模加起来估计有1000多亿元。

　　最主要的是“营改增”，涉及的减税盘子最大。从2016年5月1日起全面实施营改增，营改增试点范围将扩大到建筑业、房地产业、金融业及生活服务业，并把所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围。

　　这项改革在2016年预计减税规模高达数千亿元，力度空前。不过，“营改增”能减多少税?目前尚未公布。“营改增”的抵扣项和抵扣率和减税规模之间密切关联，哪些抵扣，哪些不抵扣，按多少抵扣，财税部门还要算账。

　　同时，取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。上述政策实施下来，今年减税盘子在5000亿元。

　　《财经》：按宏观税负宽口径(政府收入占国内生产总值的比重)来算的话，一些机构测算，2014年中国的宏观税负大约为37%，算是一个高税负国家了。其实宏观税负的高低一直有争议，你怎么看?

　　许善达：关于宏观税负的高低争议较大，首先是个学术问题。一些研究人员主张四项政府预算中诸多项不算，这样宏观税负降低了。比如，土地使用费转让，一些研究人员认为是资产从实物形态变为货币形态，不是政府收入。租金为什么不算收入呢?居民出租房子获得租金算不算收入?土地使用权转让收入本质是租金，当然是政府收入之一。这些是学术争议，口径各种各样。值得关注的是，在中国，政府非税收入所占比例偏高，在与其他国家比较时不可忽视中国这个特点。

　　《财经》：一方面减税规模还会扩大，另一方面财政刚性支出不减，如何平衡减税与增支间的关系?

　　许善达：2016年赤字率提升至3%、赤字增加5600亿元以弥补财政收支缺口。消化减税不能仅仅靠扩张赤字，需要多渠道寻求平衡。比如，削减某些支出、盘活国有资本存量等。

　　联办财经研究院去年做了一个报告，提出调整国有资本布局来支持减税降费的改革，我们认为全面落实十八大的改革项目，光靠一般预算显然不够。今年赤字提高5600亿元，除了减税降费之外还要增加各种支出。

　　天上没有掉馅饼的，财政要算总盘子，减了税必须得有其他支出填补，要不然就要砍支出。发债、减支、加税，这三条路都有天花板，不调整国有资本布局，若干项改革不可能落实。我认为现在或许是调整国有资本布局比较好的时机。

　　《财经》：有人认为，如果经济持续不好，国有资本再卖可能时机错过了。

　　许善达：这种看法是不全面的。这是两方面的问题，有的国有资本从账面看，已经不值那么多钱了，但是还有一些国有资本，账面还没有体现出市场价值。特别是对一些央企，当时没上市的部分，集团里边还有很多研究机构等，拥有不少土地和其他资产，如果能处理好，把这些资源的市场价值体现出来，这个国有资本也有增值的部分。

　　像某些煤矿等国有资产，现在肯定贬值了。随着国有资本布局的调整，伴随着市场化的程度进一步提高，不值钱的就不值钱了，值钱的部分会体现出来。该缩水缩水，该增值增值。把握资本价值的时机很关键。

　　《财经》：减税政策如何兼顾“调结构”的政策目标?

　　许善达：上海2012年试点交通运输行业和若干现代服务业的营改增，就体现出调结构的作用。一家运输公司改革以前买的车辆，是不能抵扣税款的。改革实施后买了车辆，当年就抵扣。今年全面推开营改增，也会发生同样的问题。比如说一家工厂5月1日改革以后，买了一栋楼，这个楼就是不动产，可以抵扣税款。改革以前买的就不能抵扣税款，税负差别就大了。据我了解，一些民营企业其实手中有项目、也有钱，就是不投，等着营改增全面实施以后再投，以降低投资成本。因此，营改增全面实施，有利于激活企业投资。增值税其核心功能就是剔除重复课税，消除产业结构调整的掣肘，顺应产业结构的转变。减税降费政策与推进经济结构优化相辅相成。

　　《财经》从结构性减税到今年提出“全面减税”，这两个概念有什么不同含义?

　　许善达：今年政府承诺“确保所有行业税负只减不增”。这可以说是最有力度的减税计划。虽然对宏观税负的计算和国际比较在学术上存在很大分歧，但决策层已经决定实行全面减税。全面减税前若干年实施“结构性减税”的同时，宏观税负一直在上升。决策层今年下决心全面减税就不会出现宏观税负上升的局面了。

　　原来之所以叫“结构性减税”，原因之一是营改增只涉及部分行业减税，还有一部分行业不实行营改增，也就没有减税。今年则全面铺开。而且今年改的税种还涉及消费税、企业所得税、关税、契税等等，减税范围更广泛。

　　《财经》：减税固然可以带来短期经济稳定的红利，但长期的低税体制是不是更重要?

　　许善达：中国是不是实行低税制在学术上是有争论的。但是决策层已经在下决心全面推行营改增的同时又提出降低社保缴费率的改革任务。这两项改革任务完成以后，企业税费负担会显著下降。至于中国长期是否实行低税制且等这两项改革任务完成以后再谈论。

　　“营改增”明白账

　　《财经》：自2012年1月在上海试点“营改增”以来，有机构估算，目前通过“营改增”已累计减税超过5000亿元。预计“营改增”全面完成后，实现减税规模将达9000亿元左右。

　　许善达：建筑、房产、金融、生活服务等四大产业营改增之后将发生很大变化，虽然抵扣项和抵扣率尚未最后确定，但全面减税的原则是一定会落实的。

　　刚才我们说到，营改增减税的规模要等一个半月后，抵扣项目和抵扣率定下来后才能算清账。现在正在搞这个税负设计。不过，把抵扣项和抵扣率明确了，我认为规范化的增值税一步还到不了位。需要有个过渡期，先把它推出去，有些抵扣项和抵扣率可以先出台一些规定，以后慢慢调整。最终实现规范化的增值税。有些学者还建议降低增值税率，这些也要等增值税规范化之后再讨论。

　　《财经》：增值税在设计和执行中，哪些问题待解?

　　许善达：首先，中国增值税与欧洲同样税率标准的增值税相比，中国的实际税负较重，不是重在税率上，而是重在抵扣项较少。

　　欧洲增值税率是17%就是17%，没有不能抵扣的。欧洲各国增值税有好几个税率，我们跟17%的欧洲增值税率相比，抵扣项少，由此造成税负重。有学者提出降低增值税税率，我觉得目前为时过早，第一步先做到把该抵扣的抵扣掉。

　　全面实施“营改增”后，虽然能进一步促进增值税链条的完整，有效消除营业税的重复征税现象，减轻纳税人负担，但在国税部门税收征管方面仍存在不少困难。

　　比如，税收政策执行难度、征纳双方适应难度等。增值税减免也有一些具体困难。如果减免税了就没有发票，别的企业不好买你的东西。你要卖出去你不给人家发票，人家不会买你东西。因为买你东西不能抵扣税款，买别人的东西就能抵扣税款。增值税本身有一个传导链条的制约，但其中的复杂性不容忽视。

　　《财经》：这次“营改增”扩围的几个行业，大家认为是遗留下来的最“难啃的骨头”。

　　许善达：什么叫难啃?我不认为难啃。你提到的新增户口多，业务的地域范围不固定，新增行业多，管理经验缺乏，税收管理员少等问题。原来试点行业也涉及，比如很多个体户，流动性大。

　　技术问题不用担心。我国增值税研究始于上世纪80年代， 1994年，国税局设计新税制的时候最初的方案中没有营业税，金融、保险等行业都是增值税。当时国税局的专家们就有应对方案，而保留营业税的原因并不是税务局征管有不可克服的困难，当时要出台也就出台了。即便有具体困难，到欧盟考察它们规范化的增值税运作，技术问题都可以解决。

　　《财经》：这次“营改增”首次涉及自然人缴纳增值税征管，如个人二手房交易。二手房交易税营改增不会增加税负吧?

　　许善达：全面推开营改增试点，将不动产纳入抵扣范围。在营改增推广之初，未必每一家企业都会立即感受到税负的减轻，从长远来看，营改增进入房地产行业将起到利好房地产行业的作用。在营改增推广至房地产行业后，房地产企业融资的时候进项税能否抵扣、房地产企业的土地成本能否抵扣，以及过渡时期是否会有相关过渡政策等，大家都普遍关注这些问题。

　　改为增值税以后，个人买卖二手房，就只对房子增值部分征税了。也就是说，如果没有增值就不用缴税。而且原来购买住房缴纳的增值税，卖出时，已缴纳的增值税可能被抵扣掉。

　　目前“营改增”具体政策尚未出台，不过个人买卖二手房交易的税负变化不大。税务总局局长王军已经说了，税务部门将从政策、预算和执行上全力保障所有行业税负只减不增。我认为个人买卖房子增值税税负一定不会扼杀二手房市场的活力。

　　《财经》：目前房地产去库存遇到区域分化的难题。一二线城市房价上涨，三四线城市去库存不易。那么，将来怎么从税收上区别处理?

　　许善达：我建议增值税不要收太高，可以加一个消费税，通过消费税给地方权力。全国统一的增值税太高了，三四线城市房价市场就打压下去了。比如，北京市消费税加的高，因为北京市房价贵，像保定就可以低一点，到保定旁边的县购房，可能不收消费税。所以，全国统一的增值税不好有弹性，但消费税可以根据不同地方增加一定弹性。

　　通过消费税给地方一定税权，从而调整各地的差距。这样就能够解决一线城市和三四线城市的房价不均衡问题。究竟用契税，还是用消费税，我看都行。

　　消费税各地不一样，让地方自己去算吧。像深圳房价涨了40%，地方政府征收消费税多一点有什么关系?

　　正税还需清费

　　《财经》：近年一些地方公共财政收入中的非税比重上升，“税不够，费来凑”的现象较为普遍，减税有用吗?

　　许善达：公共财政收入主要来自税收，但我国财政收入中的非税收入的确明显上升。比如，专项收入、文化事业建设费、行政事业性收费、罚没收入和其他收入等。一些地方非税收入占比过高，意味着企业的隐性负担在加重，企业的投资动力不足。即便是有的收费合法，但收费标准也不完全合理。

　　《财经》：实际上企业的隐形负担很重。我看到一些地方出台了教育附加费，水利建设基金，残保金等，五花八门。

　　许善达：目前哪一级政府都可以发文收费。我曾给全国人大提过建议，收费的权力要经过立法机关审议，凡是不经过立法机关批准的，一律停止征收。

　　多年前，我曾问一位副市长，当地征收地方教育附加费有什么法律依据，他拿出国务院曾发过的文件，最后一句话提到各级政府都要通过多种渠道，筹集教育经费，弥补教育经费的不足，这句话成为地方收费的尚方宝剑。

　　现在不仅是各级政府制定收费项目，还有一些部门也收费。比如铁路、电力、水利等部门，它们的理由是收费是为诸如修西藏铁路、建三峡水利工程等亏损项目补窟窿。财政一般预算安排不了，就收费解决。部门都有自己的预算机制，然后系统内转移支付。铁路从京沪高铁挣的钱，转移到修西藏铁路上。

　　建议以后只有经过立法机关批准才可以收费。政府发文决定收费，这种方式是非法治化的。全国人大应该全部清理一下。各项收费收多长时间、几年后停止征收等由人大一项一项审批。这个工作可以一步一步做。先把中央层面的解决了，各省、市、县人大再逐步清理。

　　《财经》：除了收费给企业增加额外负担，企业呼声较高的还有缴纳“五险一金”。企业感到压力较大。

　　许善达：适当降低社会保险费率，也是为企业减负降成本的一项举措。“五险一金”中，养老保险单位缴费费率为20%，失业保险单位缴费费率为2%，医疗保险单位缴费费率为8%。再把个人缴费费率加起来，企业需要缴纳的费率大概40%左右。

　　去年，国家已经对社保“五险”中的三个险种费率进行了下调。比如，2015年3月1日起，我国失业保险费率由之前规定的3%降至2%。仅此一项，每年可减轻企业和员工负担约400亿元。

　　《财经》：全面减税对地方来说，财政收入的压力加大。怎么化解这个问题?

　　许善达：中央与地方间的财政关系调整势在必行。营改增后地方政府收入减少分三部分，原营业税属地方税，降低税负是第一部分;原增值税增加抵扣，地方分成也减少一部分;所以增值税规范化改为分成还要给中央上交一部分。

　　营改增不是刺激经济的权宜之计，而是着眼于长期的财税改革。

　　现在中央和地方政府收入基本是五五划分比例。现在有两种建议，一种是调整分成比例，另一种是划给地方一个上万亿元的主体税，比如消费税加车购税等，当然消费税必须转移到零售环节。估计最后采取折中，增加增值税地方分成的一定比例，也给地方一些零售环节的税种或税目。

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