特朗普重提贸易保护 中美经贸面临重新谈判

时间：2016-12-01 22:51    来源：第一财经日报  

　　美国时间11月21日，特朗普阐述了他的上任100天执政计划，表示将会在上任的第一天，发布总统行政令，退出“跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)”。他在竞选时还曾宣称要撕裂NAFTA(北美自由贸易协定)，退出WTO(世界贸易组织)，推行贸易保护政策，向中国征收45%进口关税，高筑贸易壁垒。这意味着什么?我国如何应对?

　　英美贸易政策演化

　　这或许是世界经济主导权中美换岗的一个前奏。探究英美两国的贸易政策演化史，可以看到，随着国家实力由弱走强再盛极而衰，在贸易政策演化上都体现为贸易保护主义向贸易自由主义演化、再向贸易保护主义回潮的路径。

　　探究英国历史可知，正是长期严格的纺织业贸易保护，引发了英国工业革命。而到了19世纪上半叶，英国工业优势天下无敌，遂废除《航海法》和《谷物法》，积极推行全球自由贸易。及至欧洲各国崛起，英国经济日薄西山，1873年欧洲经济大萧条后《英法商约》未能续签，1881年英国宣告成立全国公平贸易联盟，该联盟发起了“公平贸易”运动，要求单方面取消自由贸易，或设置报复性关税。1915年的“马克科纳关税”和战后的“产业保护关税”都歧视帝国外的贸易。1932年，英国彻底回归保护主义，采纳“渥太华帝国特惠体系”。一直到1941年重新谈判英美战后国际贸易安排。

　　美国经济发展几乎拷贝了英国历史。

　　以关税作为观察和描述美国国内经济和对外贸易政策变化的一个切入点。美国建国初期，消费者和制造商的斗争产生了折中关税。从1821年到1860年期间，关税从50%滑落到20%。南方农作物占了全美出口额的2/3，南方各州代表出口商的利益，为削减关税而战，直到南北战争爆发。从1861年到1934年是持续高关税时期，关税由保护国内制造商的北方主导，在40%~50%的幅度内波动。到20世纪初，经济结构变化导致经济利益重组。在19世纪还惧怕国际竞争的制造业，此时变成了出口商，进口保护所得利益远不及打开出口市场的利益。美国众议院筹款委员会主席威廉·麦金利曾在1890年审议通过极端保护主义的《麦金利关税法案》，仅11年后，作为总统的麦金利又呼吁通过互惠贸易协定来打开出口市场。1934年应富兰克林·罗斯福总统要求，国会通过《互惠贸易协议法案》，该法案成为此后美国新贸易政策的基石，在此基础上促成了关贸总协定和世界贸易组织的诞生。

　　“美英国际贸易秩序换岗”发生在1940年到1953年，即从英国主导下的国际贸易秩序向美国主导的国际贸易理念和贸易政策演变。

　　第二次世界大战改变了利益集团实力。在大战正酣时，美国和英国的官员就已着手安排战后的国际贸易。美国以战后优惠贷款为条件，通过《大西洋宪章》《英美互助协定》《租借法》谈判，要求英国承诺战后废除“渥太华帝国特惠体系”，并与美国达成基于非歧视多边自由贸易原则的商业政策协定。1945年12月，美国提出《扩大世界贸易与就业提案》，该提案设想的国际贸易组织(ITO)失败了，但在此基础上形成的1947年关贸总协定GATT变成了一个成功的开端，并在蓬勃发展的服务业、金融业和交通通讯业的助推下，最终过渡到世界贸易组织体系，建立了世界贸易组织。

　　从英美两国波澜起伏的贸易保护主义与贸易自由主义的贸易政策更替历史中，可以发现英美的共同点就是：贸易保护主义和贸易自由主义只是工具，共同服务于国家利益。国家一以贯之的政策是经济民族主义。贸易保护主义与贸易自由主义是经济民族主义的两种表现形式。

　　美国推行的WTO体系，客观上使欧洲、日本和中国快速发展，加上美国在全球的政治扩张和军事扩张，美国全球经济影响力日益式微。TPP和TTIP是美国试图重掌亚欧的工具。

　　历史虽不是简单重复，但如今特朗普宣称退出TPP，并且宣称要继续退出NAFTA和WTO，抛弃全球主义，重回美国主义，无论如何都是美国经济衰退的一个标志。但这是否是美国盛极而衰的开端，而中国又将如何领导全球经济进一步发展，对国际法治秩序重构有何作为，能否实现中美国际经贸秩序换岗，这一切仍有待观察。

　　美贸易保护主义将大行其道

　　另一方面，从美国国内政治架构看，以往国会倾向贸易保护主义，总统倾向贸易自由主义，双方贸易政策制定权方面的政治平衡惯例恐怕会被特朗普打破。

　　国会与行政部门的贸易政策制定权几经斗争和调整才获得平衡。

　　美国宪法规定国会拥有至高无上的贸易权力。但宪法第二章赋予总统的对外事务权又演绎出了总统的贸易谈判权，1934年通过的《互惠贸易协定法案》更授权总统对外谈判并就调整关税税率签订贸易协议。1962年通过的《贸易扩大法案》再度将一部分贸易政策制定权授予国会，规定国会设立特别贸易代表办公室，制定“贸易调整援助计划”。而在1974年通过的《贸易改革法案》中，又设置了“贸易促进授权”，又称“快车道”授权，授权行政部门可以不经国会批准与外国贸易伙伴磋商贸易壁垒，国会必须在90天内对政府提出的贸易法案进行可否实施的表决，只能投支持或反对票，而不能逐条修改。

　　现在按照惯例应持贸易自由主义的总统都倾向贸易保护主义，那么这套现行政治架构就会失衡，贸易保护主义将大行其道。

　　就特朗普宣称的对中国征收45%关税而言，根据美国法律规定，总统无权单方对进口货物施加45%的关税，除非国会通过新的立法。但特朗普可以对从另一国比如中国进口的产品施以最多15%的关税，期限在150天内。此外，工会或行业协会可向美国际贸易委员会提出不公平定价或补贴的起诉，由国贸会向总统建议采取特殊保护关税，总统需通过这些救助措施。

　　至于美国国会已经批准的贸易协定，例如WTO和北美自由贸易协定，总统在理论上可以不经国会批准单方面宣布退出，但即使对于特朗普，这样做的政治后果都显得沉重。最有可能出现的情况是，中美经贸摩擦增加，特定产业的关税被提高，反倾销反补贴调查和保障措施实施等“两反一保”将大量出现，其他非关税贸易壁垒亦会被更多开发使用。而这一切都是为了重新谈判中美经贸协议。

　　中国对策

　　中国处在制造业较为发达、新兴行业过于幼稚且由第二产业向第三产业全面升级的过渡阶段。制造业的发达迫切需要打开海外市场，而新兴行业的落后则必须实施贸易保护主义来发展国内市场。社会稳定和经济持续发展要求中国暂时牺牲新兴行业利益，加入WTO以海外市场换取国内就业和产业升级。因此，WTO条约谈判利益的实现和条约潜在损失的减少，即制造业海外市场的争取和国内新兴行业的发展，就成为中国必须认真对待的两大问题。

　　中国此前指责TPP针对中国新兴行业，现在则获得喘息良机。国际经贸政策需要做一定调整。中国的国际经贸法律秩序布局需趁热打铁，务实灵活。中国在战术上须积极做原告，提起WTO申诉，争取制造业海外市场实现条约潜在利益;在战略上须实施交易制度成本双轨制，对外高筑交易制度资本，除非被WTO争端解决机构建议撤销限制贸易自由的措施且撤销不会导致产业停滞，对内则需大力削减交易制度成本，特别是削减国内跨地区交易成本和第三产业制度支持不够导致的交易成本。

　　可以预见的是未来中美贸易摩擦势必加剧、经贸纠纷增多，中美在全球经济领导权上的竞争将更加激烈。特朗普在全球主义上的收缩不是为了退出，而是为了更好地回归。

　　在战术建设上，中国需注意争端解决资金支持、信息建设、人力资源支持、外部资源和国内行政申诉程序的建设。因为WTO执行的非强制性和自助性，会削弱原告胜诉价值，中国要注意在WTO诉讼中用尽磋商手段，避免WTO执行方式的有限性缺陷。又考虑到影响败诉国家败诉判决执行的效果，注意根据争议措施涉及的被申诉国机构的性质，选择提起WTO申诉的案件类型。如果争议措施是由那些在措施的修改或撤销上有更多话语权的行政部门制定的，那么我国完全可以对其提起申诉且在磋商行不通的情况下，追求一个最终的胜诉裁决。

　　相反，如果争议措施是跟国会等受到更多的国内进口商集团影响的国家部门制定的，那么我国提起申诉时就应意识到获得一个胜诉裁决是为了通过司法程序给败诉方施加压力，增加谈判的砝码，推动争议措施做一定程度上的修改。

　　同时，特朗普的政策也为中国赢得了经济转型的时间。在战略上，中国要积极降低国内跨地区交易制度成本和降低国内新兴行业交易制度成本。制造业的发展和服务业的发展对制度环境有着截然不同的要求。中国必须努力创造第三产业制度支持条件，降低交易制度成本。切实改善消费者权益或买方权益的保护机制、交易双方的信息披露机制，完善保护投资者权益的法律及相匹配的司法体系与诉讼程序。此外，中国还需尽量打破市场分割，建立真正一体化的国内流通体系。对外，则要切实提高第三产业产品的交易制度成本。

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