周小川：推进政策性银行改革

时间：2015-10-03 12:32    来源：金融杂志  

　　金投银行10月3日讯，最新一期《中国金融》杂志刊登央行行长周小川5月27日在京全国政协委员学习报告会暨政协机关干部系列学习讲座上的讲话内容，主要包含中国金融改革和发展的历程回顾和中国金融改革和发展的内在逻辑等。

　　周小川称，金融改革和发展要及时补课。今天我们虽然有条件推动市场化、国际化和多元化改革，但在此过程中，也有个别需要补课的内容。因为有些改革过去曾经打算做，但由于遇到危机等各种各样的原因，被耽搁了下来。一是建立存款保险制度的初步框架。二是推进政策性银行改革。在当前阶段，我们需要补充做好一些改革工作。与此同时，要按照党的十八届三中全会的战略部署，按照“十二五”规划收官之年的工作安排，迎接第十三个五年规划，继续做好以市场化、国际化、多元化为特征的金融改革发展各项工作。

　　附《周小川：金融改革发展及其内在逻辑》全文：

　　中国金融改革和发展的历程回顾

　　20世纪80年代：引进市场经济金融体系的基本结构

　　20世纪80年代是我国国民经济向市场经济转轨的早期，金融市场领域改革的主要任务是引进市场经济金融体系的基本结构。

　　在20世纪80年代之前的计划经济时代，我国“大一统”的金融体系中只有人民银行一家。当时金融体系最明显的特征是，人民银行既管宏观平衡，又提供商业性金融服务。80年代金融改革的一项主要内容就是改变这一金融组织体系结构，通过建立一些新的金融机构，将中央银行和商业性金融体系分开，构建一个所谓双层银行体系。在这个体系中，中央银行专注于宏观调控、金融监管和为银行提供支付清算等金融服务;商业性金融机构则从人民银行独立出来，面向企业和居民提供商业性金融服务。具体而言，中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行以及中国人民保险公司都是在20世纪80年代前后建立或恢复建立的。建设银行过去服务于财政功能;中国银行在恢复设立之前实际上是人民银行内部的国际局(对外加挂一个牌子);农业银行当时是一块虚的牌子;中国人民保险公司过去只做进出口方面涉及的货运险，是人民银行和财政部的下属机构。与此同时，80年代还在探索证券交易。当时没有成立股票交易所，80年代后期有个别证券营业部试点开展了证券交易。

　　20世纪90年代上半期和中期：建立符合市场经济需要的金融机构和金融市场基本框架

　　20世纪90年代上半期和中期，金融改革发展以党的十四大和十四届三中全会为根据，与国家开始建立社会主义市场经济基本框架相平行，主要特征就是建立符合市场经济的金融市场和组织结构的基本框架。

　　首先是专业银行转向商业银行。当时，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行四大国有银行和交通银行都已经成立了，但四大行还是专业银行，分别服务于工商业、农业、国际业务和项目建设等行业或领域，相互之间没有充分的竞争。这显然不符合竞争性市场经济的基本特征，同时也难以进行调控。并且，如果国家在某一领域有政策性要求，如有企业发不出工资，国家要求给予支持，那么四大行也必须负责自己领域的政策性业务。这不仅不利于银行业的发展，也不利于社会主义市场经济下市场主体的健康发展。基于这种考虑，1993年党的十四届三中全会决定成立三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，专门承担政策性服务，四大行只承担商业性业务，同时四大行不再按专业领域划分业务，相互之间可以交叉、竞争，以便改进服务。

　　专业银行向商业银行转变的另一重要背景是，党的十四届三中全会提出国有企业要建立现代企业制度，即建立以产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学为基本特征的公司组织结构和初步的治理框架。当时就有一个问题，如果现代企业制度也适用于这些大型国有银行，那么这些专业银行也要像国有企业改革一样，按照现代企业制度改变专业银行的性质，变为市场竞争主体，并按照现代企业制度来运营管理。

　　其次，这一时期建立了证券市场。1990年底，上海证券交易所和深圳证券交易所正式建立，国家层面成立了证券委和证监会，后来证券委的发行审核功能合并进了证监会。　再次，保险业取得较快发展，特别是寿险开始初步发展。1998年，专门成立了中国保险业监督管理委员会。

　　最后，在金融机构和金融市场改革发展的基础上，建立了新的宏观调控框架，明确了当时国家计委、财政政策、货币政策的各自功能，宏观调控从直接调控加快转向间接调控。

　　亚洲金融风波期间：整顿与应对冲击

　　泰国在1997年上半年就开始出现问题，到下半年金融危机迹象就比较明显了。亚洲金融风波对中国造成的影响持续了4～5年的时间。亚洲金融风波期间，中国金融领域的一项重要任务是进行金融整顿。当时处于建立社会主义市场经济体制的早期，金融领域有很多混乱的情况。特别是，由于会计标准没有建立，商业银行贷款分类方法不科学，财务纪律不规范，资本金也不充足，使得在亚洲金融风波影响下，相当一部分金融机构经营不下去，甚至关闭破产，广国投事件是最重要的案例。

　　另外，为应对亚洲金融风波冲击，我国调整了金融体系的结构。就整个经济体制改革而言，需要在适当分权的基础上，建立中央与地方之间的合理关系，但是在金融调控方面，还是需要进行垂直管理。因此，1997年的全国金融工作会议对金融体系的组织结构做了调整。

　　再有，金融业配合国家对亚洲金融风波造成的重大冲击进行恢复。为应对危机冲击，当时推出了以基础设施建设为主的经济刺激计划，财政和金融部门都要配合这方面工作。这一阶段最重要的任务是国有企业脱困。受亚洲金融风波影响，国有企业困难比较明显，因此国家推出国有企业“三年脱困”计划。其实，当时银行业也相当困难，不良资产大概在25%～45%，损失也很大。但国有企业涉及更多人就业，问题更加紧迫。因此，国家通过债转股减轻国有企业债务负担，成立四家资产管理公司剥离大型银行不良资产，帮助国有企业休养生息，走出亚洲金融风波带来的大量下岗和效益下滑的困境。这些措施实际上是由金融系统先承担更大的损失，等国有企业状况好转后，金融业还得回头再来收拾遗留下来的财务问题。从2002年下半年左右、走出亚洲金融风波影响开始，中国金融改革和发展进入了一个新的阶段。个人认为，这个阶段金融改革和发展的主要内容可归纳为健康化、规范化和专业化。

　　关于健康化和规范化。很多改革既是健康化，同时也是规范化。在亚洲金融风波影响下，银行体系积累了很多问题，不良资产很多，资本金严重不足。证券市场起伏不定，总体来看上市公司质量比较差，发行和交易秩序也比较混乱。保险公司主要是寿险公司处于大面积利差损，即当通货膨胀高、利率高的时候，保险产品参考银行利率承诺的固化收益率很高，而当通货膨胀降低、利率下调后，保险公司资金运用的实际收益率较低，就会出现巨大的利差损。因此，保险公司的财务状况也非常不健康。

　　亚洲金融风波之后，就需要对金融机构特别是有影响的大型金融机构进行财务重组，使其恢复到健康状态。要进行财务重组，就需要弄清资产质量，其中首要的是改革会计准则。银行财务状况对会计制度非常敏感，资产负债表健康与否，很大程度上取决于所使用的会计制度。之前虽然对计划经济时代的会计制度有所改动，但是不够彻底。当时资产损失不能减计和计提，比如库存损失了或者某个投资项目损失了，都不能计提。这样，银行对企业贷款质量衡量和对不良资产的计算就是不真实的。上市公司也是如此。上市公司会公告盈利状况，但因为损失没有充分计提，数据是不真实的，对资本市场也会造成不良影响。2001年、2002年前后，我国对会计准则进行了改进。这是非常实质性、基础性的工作。

　　对银行来说，过去贷款分类很不合理，大量不良资产被掩盖，通过实行贷款五级分类制度，就可以弄清楚银行不良资产的真实情况，做到摸清家底。在弄清不良贷款的基础上，就可以明确哪些不良资产需要剥离，银行需要补充多少新的资本。然后，国家就要想办法注资。当年的做法是财政和金融体系拿出一部分资源进行注资，包括外汇储备和黄金储备，来改进大型银行和保险公司的资本状况，随后也改进了一部分证券公司的资本状况，使这些金融机构基本合格。

　　金融机构财务状况基本合格后，要想跟上国民经济迅速发展的需要，还需要不断增强资本。因此，大多数效益比较好的银行、保险公司、证券公司逐步发行上市，变成上市公司。上市除了可以筹集资本外，更重要的是，要按照现代企业制度建立公司治理结构，同时提升透明度，金融机构要受到来自广大投资者特别是股票市场投资者和战略投资者的压力和监督约束，从而有足够的动力加强财务和风险管理。在此期间，另一项重要的金融改革是农村信用社改革。农村信用社资产大概占到了金融系统总量的10%左右，当时不良资产占比在50%左右，也非常高。农村信用社改革采用了与前述大型国有银行类似的办法。同时，农村信用社比较分散，情况参差不齐，所以当时改革设计了正向激励机制，调动各方面积极性，鼓励做得好的，约束做得差的。

　　在抓好大型金融机构和农村信用社改革的同时，运用同样的思路，但以财务损失自担为原则推进中等金融机构，包括中等商业银行和城市商业银行的改革。改革之后，相当一部分好的金融机构也都成为上市公司。

　　这个阶段，股票市场也大力推进了规范化。中国股票市场长期存在股权分置，上市国企的股票分国有股和流通股，国有股有一部分叫法人股，法人股不能在市场上流通，形成了双轨制。股权分置是改革转轨期间中国特有的一种现象，很不规范，影响了投资者信心和股票市场的进一步发展。2005年，国家下决心推动股权分置改革，解决了这一不规范问题。

　　由此可见，这个过程覆盖了各类金融机构，包括银行、证券和保险机构，以及大型、中型和小型等不同层次。同样的改革逻辑关系和原则，使得不同领域和不同层次金融机构的改革之间存在必然联系。这些改革为我国金融体系成功应对2008年全球金融危机打下了基础。

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