钟伟教授：厘清房地产税的几个问题

时间：2018-09-12 14:54    来源：21世纪经济报道  

 　　

 

　　北京师范大学金融研究中心教授钟伟

　　据《人民日报》报道，9月7日，全国人大常委会召开立法工作会议，部署十三届全国人大常委会立法规划实施工作。会后，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标接受了记者采访。其中，将深化税收制度改革和全面落实税收法定原则，修改税收征收管理法，制定增值税法、房地产税法等10部单行税法。备受各方关注的是房地产税法拟5年内提请审议。

　　2018年上半年，我看到了许多人期待和焦虑，毕竟A股的下跌和互联网泡沫，使人们收敛起了过去经济高速成长期的春风得意。我看到了更多人的失落和无奈，梦想并不丰满，现实却很骨感。

　　飘渺之间，房地产税离我们越来越近了。这个话题由来已久，新近的讨论其实夹杂着太多的流言。本文试图罗列那些不理性的声音，给出一种力求理性的旁观者说。权当一种理性的理论探讨吧。

　　房产税和房地产税

　　要开征房产税了。这回拟议中的，比已有的房产税的覆盖面要宽泛得多。出乎许多人意料的事情是，中国早已有房产税，在1986年下半年，中央政府出台了《中华人民共和国房产税暂行条例》，并在1987年付诸实施。而传说中将要开征的是“房地产税”，不是已经开征的“房产税”。两者之间简单来看差别在于多了一个“地”字，但实则差异甚大，具体差异如下：

　　一是如果属房产税，那么是房屋和土地分离，只是对房屋征税，如果属房地产税，则土地和房屋将合并征税。人们很自然地会发问：房地合并?商品房用地，是开发商向政府租来的国有土地70年使用权。涉及土地的房地产税显然绕不过土地这个命题。假如：民法典要就国有土地使用权如何续约进行修改，改为接近永续的土地居住权。如此就可以房地合一地开征房地产税了吗?人们仍会发问，70年租约是开发商和国有土地归属部门的签约，房主的土地使用权是基于上述签约大产权的分割而来的分割产权，并不是土地使用权出让的直接签约方，同时房主们非常清楚，其房产价值中相当一部分是对70年土地使用权的租金，如果未来收取房地产税，则这部分土地使用权租金应该扣除，否则就会造成重复征税。实践中，房地合一的房地产税可能遭遇的法律细节问题，可能更错综复杂。这可能是征税前就需要厘清的现实问题。

　　二是1987年的房产税条例，其纳税人主体是企事业单位，其税基是当时的楼堂馆所，该条例出台的背景，是试图对企事业单位的楼堂馆所等房屋进行征税(税率为1.2%)，或者对其租金所得进行征税(税率为12%)，以弥补当时政府财力的不足。而目前被热议的房地产税的纳税人是以家庭和个人为主，税基是以住宅为主，和房产税条例差异甚大。或者说，1987年版房产税征的是法人税，对准的是非住宅;房地产税征的是居民税，对准的是住宅。

　　三是已有的房产税暂行条例，和拟议中的房地产税，格局差异大。从2013年底尝试建立不动产统一登记平台，并在2017年底实现全国联网之后，这个平台覆盖的不动产并不仅仅是房屋，而是覆盖了土地、林地、草场、海域等多种不动产，即便房屋也覆盖了公共建筑、工业建筑、商业和经营性用房、住宅和宅基地自建房等多种房屋。理论上说，房地产税即不动产财产税(property tax)，或者说，基于不动产统一登记的房地产税，税基比你想象的宽泛得多，只是其中许多部类可能暂时不征收，而将重点放在了居民所拥有的住宅上。

　　因此，请不要误解房产税和房地产税，前者是格局不大的过去式，房地产税则是格局宏大的将来式，有地无地的一字之差，谬以千里。

　　理性看待沪渝房产税

　　未来房地产税，就是沪渝房产税的推而广之?对不起，这几乎是不可能的事情。回顾一下，沪渝开征房产税试点的历程。以上海为例，在2011年就以《上海市开展对部分个人征收房产税试点的暂行办法》，于当年年底开始房产税试点。请注意这个上海地方税务的试点，看起来是援引了1987年中央政府的房产税暂行条例为上位法，实则存在问题。因为1987年的条例阐明了纳税对象为法人，税基为非住宅;而上海的试点则纳税对象为自然人，税基为住宅，在当时，税收法定原则的执行不是太严谨，半遮半掩之间，沪渝房产税试点悄然走过了将近八年。我们已经解释清楚，拟议中的房地产税，是房地合一征税，而沪渝的房产税则是房地分离征税，个中缘由，就在于当年如果将土地合并征税，法律挑战可能更大。

　　我们也不妨看一下沪渝房产税试点至今的一些实效。

　　一是过去八年沪渝房价的小气候由于房产税而和全国房价的大气候出现明显差异了吗?人们几乎观察不到差异性。

　　二是上海房产税试点的主要内容，是上海居民住宅首套免税，二套以上须纳税，外地人在沪房产均须纳税;扣除基数为人均60平米;税率视须纳税房屋单价的高低分为0.4%和0.6%两档。人们很容易发现，在沪渝，大部分住宅是免税的。而拟议中的房地产税，公开强调的是“宽税基”，税基是不动产，不仅仅是房屋，更不仅仅是住宅。如果按首套住宅免税，目前各方声称中国城镇家庭户均住宅套数，从1.01套到1.08套不等，如果按照沪渝的做法，那么是舍弃了整数的1，追逐0.01-0.08，这也许是公众所期待的“超窄税基”，但可能并非实际可行的。

　　三是上海房产税到底收到了多少税?在2016年大约是40多亿元，在2017年大约是113亿元。对比之下，2017年全国个人所得税征收额大约1万亿元，其中京沪两个城市的个税都超过了1600亿，如果假定上海住宅市值在全国住宅总市值中的占比，和上海个税在全国个税中的份额接近的话，则可估算出，如果沪渝模式在全国推广，地方政府从房产税中仅能汲取约800亿元。这和2017年全国土地出让收益金的5万亿，以及涉房税费的2万亿，差异过于悬殊。或者说，以沪渝模式在全国推行房产税，则这样的靴子轻轻落地后，给房地产业带来的可能是意外惊喜，而地方政府则可能对此类房产税既无热情，也不大可能据此形成地方主体税种。

　　房地产税会如何落地

　　一觉醒来，房地产税已落地?在提倡依法治国的今天，房地产税如何开征，必然需要一个程序正义，不可能象地震或者海啸一样突然降临。

　　一是立法有其根据立法法的程序，准确描述此过程已超出了我的能力。大致是人大法工委列入重点立法工作、然后厘定草案，然后一审、二审，这个过程需要反复征询部委办局、地方政府和公众的意见，这在个税办法的修订中已有体现。方案决定之后，再由国家主席签署颁布，但颁布日并非实施日，房地产税是中央立法、地方执行的地方税种，尤其是县区基层政府获益的税种，因此地方政府还需要依法再制定地方实施细则，才能最终落地。这不可能是一个秘密决策过程，更不可能突如其来地落地，而必然有一个征求和吸收民意的过程。

　　二是其实至今，到底是以统一不动产登记平台为基础，制定不动产税法案，将房屋作为不动产的一部分纳入其中，还是直接制定房地产税，而不动产税法案另行作为房地产税的上位法来从长计议，还尚待进一步清晰化。

　　会有抵扣吗?

　　首套房免税。这个流言言之凿凿，细思量后却觉得可信度不高。房地产税涉及市场经济各大利益主体之间的重大利益调整，要做大经济增长的蛋糕日趋不易，导致改变切分蛋糕规则的热情暗流涌动。

　　一是房地产税在西方是基层政府的主要税源，州政府也只是少量分享。未来中国可能也不例外，再有10-15年城市化和工业化进程初定时，地方政府也会从目前的土地财政和招商引资求发展模式，向以房地产税汲取税收逐渐转型，考虑到当下土地财政是每年五六万亿元的级别，个人所得税则越过了万亿元门槛，因此如果拟议中的房地产税在落地伊始，就定义为首套房免税，如前文所述，在城镇居民户均住宅套数略高于一套时，税基会变得非常小;同时，由于农村居民宅基地属集体产权，农户免费使用，加之城乡鸿沟导致2.8个农民才相当于1个城镇居民的收入，这会使得将宅基地自建房纳入房产税近乎不近人情。因此大致可判断，如果首套房免税，那么房地产税预期可汲取的税收收入，将长期处于亿级。这与预期的效果可能相差较大。

　　二是虽则首套房免税的期望值看起来过高，但房地产税包含一定的扣除是必须的，例如人均居住面积的免税扣除额。可参考的两个数据是，住建部指出，目前城镇人均居住面积为46.8平米，上海市房产税的人均免税扣除面积为60平米。估计未来房地产税可能也会有一定的免税面积扣除，因城施策决定了一二线的扣除面积小一些，三四五线的扣除面积大一些。如果说个税的专项附加抵扣在具体实施中难度颇大的话，那么房地产税的抵扣实施难度会更棘手些。

　　三是我们无意揣测处于襁褓中的房地产税的诸多细节。总体看，美国家庭实际缴纳的房地产税占美国家庭中位数收入的大约为3%-6%;按实缴税额和房屋市值占比，可推算的房地产税实际税率大致在0.8%，县区基层政府获得房地产税税收的绝大部分，并用之于公共教育、道路和医疗等公共服务。如果中国的房地产税与美国类似，那么按城镇家庭的可支配收入，大致可以估算出，一个和美国房地产税负相近的情景模拟是：在宽税基、低税率和有抵扣之后，中国城镇家庭通常的房地产税负大约在2250-4500元/年的区间，政府可汲取的税收大约在每年1万亿元。

　　房地产税实际开征需要强大数据平台

　　不动产统一登记平台已全国联网了，房地产税还会远吗?从基础信息平台全国联网，到房地产税落地，仍非易事。尤其是细则厘定的困难，可能超乎想象。

　　一是在2017年8月联网的是不动产登记信息管理基础平台，这个平台是依据2015年3月的《不同产统一登记暂行条例》而建的，实际开始平台建设的时间可能在2013年下半年，历经约四年，终于建成了基础平台。后续的工作仍然艰苦，包括基础数据质量的检验、数据补充和整合、数据清洗和挖掘等。由于不动产统一登记平台至少涉及自然资源部、公安部、民政部、财税部门以及地方政府，要形成一个有利于房地产税征收的可靠的大数据平台，不是一桩容易的事情，毕竟中国家庭人口的构成、家庭动产和不动产的构成、人户分离现象等，都使得目前联网的基础信息管理平台，是雄关漫步的开始。回顾一下央行个人征信系统的艰难历程，我们就不难知道，从不动产登记信息管理基础平台的联网，到房地产税的开征落地，期间的时间间隔不易判断，房地产税实际开征所不可或缺的、翔实可信的强力平台的建成，是个浩大的艰苦工程。

　　二是假定这样的平台已经建成，甚至房地产税已接近颁布实施，地方政府制定细则也殊非易事。目前人们普遍用“宽税基、低税率、有抵扣”来形容拟议中的房地产税，但要真正做到却绝非易事。例如，就税基的确认而言，有人会问70年使用权租约的土地是否可以房地合一征税?就税率而言，怎样的税率算是合适的?哪怕是0.5%的税率，在一二线城市的普通工薪阶层，可能都未必负担得起，如果首套房免税，可能会失望于无法汲取足够多的税收。就税率而言，中央立法可能给出的只是税率区间，地方如何确定最终税率?如何设定税收征收环节?如果有人以超长租约的名租实售来避税呢?就有抵扣而言，有的家庭将老人送到昂贵的老年公寓，更多的家庭则选择居家养老;有的家庭将孩子送到每年学费五万美元以上的欧美名校，更多家庭则是选择国内高校，赡养老人和抚养子女的费用如何扣除才合理?因此要形成兼顾多方利益平衡的接地气的房地产税，需要不断磨合。而地方细则之难，需要事先就心里有数。

　　房地产税不等于房地产市场发展长效机制

　　尽管政府多次强调，要加快建立有利于促进房地产平稳健康发展的长效机制，但什么是“长效机制”?人们并不甚明了，唯一可以解读的是，当下的五限、六限等各类限制措施，似乎是短期调控措施，如果长效机制得以确立，那么这些短期调控措施也许会陆续退出历史舞台。问题的关键在于，“长效机制”的政策工具箱，到底包含些什么内容?房地产税是否就是长效机制重要的，甚至唯一的内容?

　　一是不应过度期待房地产税可以缩小房价的区域性差异。以美国和加拿大为例，房地产税建立已久，残酷的现实是，纽约、旧金山和温哥华等城市的核心区域房价高，房地产税税率也高;锈带地区和农业州房价始终不高，房地产税税率也很低。人们观察不到依赖不同的房地产税率，拉平不同城市房价差异的可能性。因此看起来，房地产税主要功能是充实地方财力，尤其是充实县区基层政府的财力，而不是拉平房价。

　　二是不管长效机制究竟覆盖了哪些内容，究其政策目标，是为了促进房地产平稳健康发展，也就是说，房地产税的厘定和落地，并不以带来楼市大起大落、刺穿泡沫或酿成楼市低迷不振为政策目标。至于政策目标和实效之间的落差，则取决于政策制定的合理性和精确性。

　　三是人们担心，长效机制会否带来逆向长效机制的衍生?例如房地产税使得业主向租户转嫁税负，从而造成貌似向富人征税，实则有多套房的富人和疲于租房的穷人共摊税负呢?粗略估计，目前租赁市场规模也就约1.2万亿元，一二线城市租户的租金收入比普遍超过35%,也就是租户必须用其月薪的超过1/3来租住一间10多平米的隔间，考虑到目前一些大学生求职困难、起薪较低;考虑到在城市中担任繁重体力劳动的打工群体也收入微薄，房主向租户完全转嫁房地产税负担几乎是不可能的，但即便转嫁20%(即2000亿元)的负担，也足以导致全国租金上升约16%，高房租将使城市对年轻人的漂泊生涯构成更大的威胁。

　　房地产税有多重要?

　　房地产税从拟议到落地，可能会给房地产行业带来怎样的影响?可能至少包含三个波次的影响。第一波次是对预期逆转冲击。公众对房地产税即将开征形成一致预期，并导致“房价永远上涨”信念的动摇，如此公众购房意愿将持续降温，楼市去化将随之放缓，房价亦软，这很可能已在发生。第二波次冲击是一审草案冲击。当公众开始研读人大的房地产税一审草案时，其定量冲击模拟可以比较靠谱地展开，全国楼市将据此展开真实的整体调整。如果实际税负和美国的情形类似，则预期房价可能出现一轮温和调整，不会太剧烈。第三波次是各地实施细则的落地，它将来导致区域市场的快速、分化调整，部分房地产税的负担有可能转嫁给租户，导致住宅租金上涨。我们必须承认，甚至在房地产税正式开征之前，其对市场的第一、二波次的影响已逐步展开。

　　房地产税有多重要?它几乎是继1994年分税制改革之后，最重要的税制改革，它标志着一个时代的序幕，即中国家庭的税负，开始对政府财税发挥日益重要的作用。政府的努力是为了让民众有更多获得感，而人民对美好生活的向往，就是奋斗目标。

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