城市人才争夺战 户籍改革进行时

时间：2017-08-22 17:46    来源：时代周报  

　　“留住大学生，我们不能‘顺其自然’，需要‘刻意人为’。”今年初，湖北省委副书记、武汉市委书记陈一新这样提出。不久后，武汉启动了“百万大学生留汉创业就业计划”。

　　几个月后的毕业季，武汉高校里一些毕业生的衬衫上印着一句橙色的口号—留在武汉!这是武汉挽留本地毕业生的活动服装。

　　除了武汉，一线城市广深，直辖市重庆、天津，二三线城市西安、长沙、成都、南京、合肥、杭州、厦门、郑州、青岛、福州、无锡、东莞、珠海、中山等纷纷出台政策，进入争夺人才的战场。最新一个是济南。

　　这些城市的政策五花八门却又相似，通过梳理不难发现：放开落户限制，成为这场人才战的入场券。某种意义上，对人才的争夺，客观上推动了进展缓慢的户籍改革。

　　“这些举措对户籍改革起到了非常大的推动作用，但同时必然会增加资源的竞争，短期内牺牲掉部分人的利益，出现改革的阵痛。”中国人民大学经济学院副教授、国家发展与战略研究院研究员宋扬向时代周报记者指出。

　　新一轮改革从二线城市开始

　　“这个月19日我就是深圳人了。”中山大学软件专业应届本科生姜梓潇在电话里腼腆地说，“公司把资料都弄好了，我在微信公号上预约了，到时去现场就好了，还挺方便的。”家在东莞的他，现在在深圳一家三资企业工作。

　　2016年，深圳出台了一线城市史上最宽松的户籍政策，将人才的门槛降至大专学历、取得中级专业技术资格或紧缺工种(职业)的技师职业资格。

　　坐拥89所高校、逾百万在校大学生的武汉，则长期处于无法留住人才的困境。今年2月，武汉提出要在五年内留住近百万大学生，吹响了二线城市“入场抢人”的政策号角。5月22日起，武汉实施户籍新政，在本市创业就业的硕博及毕业3年内的普通高校大学生，可直接落户。一个月后发布的《关于支持百万大学生留汉创业就业的若干政策措施》又重申了这一点。

　　与武汉相距300多公里的长沙，在3月同样喊出了“五年留住百万大学生”的口号。6月29日，长沙市推出人才新政22条，实行高校毕业生“零门槛”落户，推行“先落户后就业”，全日制本科及以上高校毕业生凭户口本、身份证、毕业证即可办理落户手续。

　　西部中心城市西安和成都也放宽了人才落户限制。6月12日，西安将本科学历人员落户的年龄限制上调至45岁，研究生学历以上人员不设年龄限制。成都则在一个月后宣布，本科及以上学历的青年人才，凭毕业证即可落户;本市同一用人单位工作2年及以上的技能人才，凭单位推荐、部门认定可办理落户。

　　不用缴纳社保就能落户，这让留在成都工作的兰州姑娘刘雅芬“感觉很方便、很踏实”。从澳洲留学回来的她在一家私企做内容运营，目前借住在亲戚家里。

　　今年以来，陆续有二三线城市出台包括放开落户限制在内的人才政策，主要有两种落户方式：一是满足人才引进条件的直接可落户;二是符合居住社保时间要求的租房可落户。

　　“这些做法降低了户籍的门槛，其实是户籍改革进行时的表现。”上海交通大学安泰经管学院特聘教授陆铭对时代周报记者分析，“以前中国经济增长依靠出口和投资，现在随着经济下行，投资的结构问题在短期难以调整，经济增长动力不足。而且长期以来实施的户籍制度，又使得中国的劳动力流动实际不自由。目前的发展阶段必须深化改革，而一线城市要求严格控制城市发展规模，所以改动就从二线城市开始。”

　　多城明确租房可落户

　　与此同时，多城也开始实行符合居住社保时间要求的租房可落户政策。

　　7月6日，无锡市政府公布的《无锡市户籍准入登记规定》，增设了租赁住宅落户政策，凡有经房产管理部门办理租赁登记备案的租赁住宅，且缴纳社会保险、申领居住证满5年(宜兴市为均满3年)，本人、配偶和未成年子女可来本市落户。

　　济南、合肥、南昌、郑州、扬州等城市也已提出租房可落户的举措。

　　“租房落户也有吸引人才的目的，只是针对相对中低端劳动者，应对技工荒、民工荒的现象，这其实跟劳动力市场的人才短缺是相关的，所以也是一种人才吸引，只是在层次上有所差异。”宋扬分析说，“同时也与国家政策相关，给更多的普通劳动者相同的公共服务，是地方按照中央的指示进行落实的具体方案。”

　　对于一系列落户政策，宋扬认为其原因一方面是在超大城市北上严控人口规模的背景下，二线城市抓住机会，吸引中高端人才;另一方面则与国家户籍政策有关，除了超大城市北京上海，其他城市还是想逐渐放开户籍，实现公共服务的均等化，是对国家方针的落实。

　　2016年，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(下称《若干意见》)和《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(下称《方案》)提出，省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。

　　《若干意见》和《方案》还要求，超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要依据，区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。明确大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。

　　在宋扬看来，人才引进落户和居住社保租房落户出发点的区别在于：一个是从城市追求发展的角度，自发地出台吸引人才政策;另一个则更多地是执行中央顶层的设计。

　　回归单一人口管理功能

　　无论是人才引进文件，还是深化户改意见，都可以从条款中发现在户籍改革基础上推进住房保障等公共服务。

　　“虽然房价让人感觉受到排斥，但公司是纳税大户，以后有机会分到政府租给公司的房子，只要32元/平方米，还是很好的。”刚到深圳的姜梓潇有所期待地告诉记者。

　　2016年起，深圳向新引进的人才发放补贴—本科生1.5万元、研究生2.5万元、博士3万元。同时计划在“十三五”期间新筹建保障性住房和人才住房40万套，其中人才住房30万套以上。

　　成都计划建设30万套人才公寓，对急需紧缺人才提供公寓租赁服务，租住满5年还可以按不高于 入住时市场价格购买该公寓。

　　武汉亦计划五年内建设满足20万人租住需求的人才公寓，另外，毕业3年内的大学生在新城区(含汉南区)创业就业，购买该区首套住房时不受限制。

　　长沙的门槛更低，本市户籍具有专科及以上学历或技师及以上职业资格即可，并对落户工作的本硕博(不含机关事业单位人员)等全日制高校毕业生，两年内分别发放每年0.6万元、1万元、1.5万元租房和生活补贴;硕博首次购房分别给予3万元、6万元的购房补贴。

　　南京7月1日起实施的《人才安居办法》，对住房未达本办法确定的安居标准或当地无房且5年内无住房登记信息和房屋交易记录的六类人才，可以分别享受共有产权房、人才公寓、公共租赁住房、购房补贴和租赁补贴五种待遇。

　　济南等其他城市亦在意见中表示：推进住房保障制度建设，将进城落户农业转移人口及其他常住人口纳入城镇住房保障体系，采取多种方式有效保障其基本住房需求。

　　宋扬认为，这些都是以户籍为基础的辅助性服务，可以看作对人才吸引的福利包，最终要实现的是公共服务的均等化。户籍放开后其价值自然降低，以回归单一的人口管理功能，而非公共服务差别化的功能。

　　不过，由于前述改革捆绑的一系列社会福利改革，亦可能带来连锁反应。

　　“这种对人才进行界定的做法会造成落户的差别化，扩大人与人在享受公共服务上的差距。如果将权利与身份挂钩，会让未来人口结构中低技能劳动力不足，而且公共服务现在有歧视倾向而不是均等化，长期会对城市发展不利。”陆铭表达了他的担忧。

　　西南财经大学经济与管理研究所副教授张吉鹏补充说：“户籍制度的推进更重要的是覆盖到普通劳动者。”

　　公共服务竞争化

　　即便是从户籍制度改革中获得户口的部分人群，也尚未实现相应配套公共服务的均等化，冲突与摩擦日渐显现。

　　7月下旬，深圳龙岗区信义荔山御园一期(开发商取名金御半山)公租房租户与商品房业主之间爆发花园、停车位等共享的矛盾。开发商将公租房与商品房用围墙隔开、花园小区的门禁亦分开，以阻止公租户与业主共享花园;又因小区停车位有限，物业与业主禁止公租户办理停车位月卡。

　　同样的冲突也发生在4公里外的万科公园里小区内。

　　“商品房周边配建公租房的举措，是不想人为制造不同社会群体的隔离，并且让引进人才享受较好的公共服务，但在执行过程中不能有所隐瞒。”张吉鹏表示。

　　在宋扬看来，产权归属的法律合同是此事最重要的一环。但在此之上的公共资源分配问题则有关政府政策，正与近期舆论热点的租购同权相关。“客观上，租购同权加剧了资源的竞争，推进起来必然面临各种矛盾。长远来看，解决办法是增加公共资源，增量的改革远远要比存量的改革容易。但在短期内资源给定的情况下，一定会牺牲部分人的利益，带来阵痛。”

　　面对公共服务体系之内的保障房资金、规格、配套问题，8月11日南京市下发的《南京市出让地块竞争保障性住房操作管理规则(试行)》或有借鉴意义，其中要求：房屋建成后无偿移交政府，相应建设成本不计入该地块商品住宅房价准许成本。保障性住房及其配套设施与所在地块商品住宅统一规划设计、同步建设、同步验收，停车配建等公共配套共享，建设和装修标准同所在地块商品住宅一致。

　　这一方案即是对保障性住房与商品房共享公共配套的直接规定，是在合同之外作出的政策安排。

　　(文中姜梓潇、刘雅芬均为化名)

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